De Wever les risques pour la Belgique - Pourquoi le prêt de réparation est crucial ? par Andrii Mikheiev

1. PRÉOCCUPATIONS JURIDIQUES

Argument de De Wever : « Est-ce au moins légal ? C'est tiré par les cheveux... Personne n'a jamais fait cela auparavant. »

Contre-argument :

• Depuis 2022, d'éminents experts en droit international ont confirmé que l'utilisation des avoirs gelés de l'État russe comme contre-mesure est légitime en vertu du droit international coutumier (Articles sur la responsabilité des États pour les faits internationalement illicites — ARSIWA).
• Des mesures similaires n'avaient jamais été appliquées auparavant, mais les contre-mesures novatrices sont légales lorsqu'elles sont proportionnées et temporaires.
• La plupart des tribunaux internationaux, à l'exception de certains tribunaux d'investissement, n'ont pas compétence pour connaître des litiges avec la Russie ou sa banque centrale.

Tout d'abord, oui, c'est effectivement légal. Depuis 2022, d'éminents experts mondiaux en droit international ont largement établi que l'utilisation des avoirs russes gelés constituerait une contre-mesure légitime selon les règles du droit international coutumier, regroupées dans les articles sur la responsabilité des États pour les faits internationalement illicites (ARSIWA), appliquées sur la base du fait que la Russie ne remplit pas ses obligations en tant que contrevenant et agresseur : mettre fin à l'agression et indemniser les pertes. Certes, des mesures de ce type n'ont jamais été appliquées, mais on pourrait en dire autant de nombreux types de contre-mesures avant qu'elles ne soient appliquées avec succès. À tout le moins, l'utilisation des avoirs de l'État russe pourrait satisfaire à toutes les exigences et à tous les critères des contre-mesures, y compris la proportionnalité et la temporalité (car le montant utilisé ou confisqué pourrait être déduit du montant total des réparations dues par la Fédération de Russie). Dans le même temps, sur la base de nombreuses analyses approfondies, la grande majorité des tribunaux internationaux (à l'exception des tribunaux d'investissement) n'ont pratiquement pas compétence pour examiner les litiges avec la Russie ou la Banque centrale russe.

2. DÉMOLIR LE MYTHE SELON LEQUEL L'UTILISATION DES ACTIFS RUSSES EST IMPOSSIBLE : L'UE A ELLE-MÊME CRÉÉ DES PRÉCÉDENTS. 3. EXPOSITION AU RISQUE / RESPONSABILITÉ

En ce qui concerne la protection des investisseurs des dépositaires et des entreprises de l'UE au détriment des actifs russes, la Belgique, Euroclear et l'UE en général ont déjà fait preuve d'une flexibilité et d'une volonté remarquables de prendre des risques, même dans des circonstances juridiquement et financièrement discutables, en matière de confiscation d'actifs privés russes.

• En décembre 2024, des modifications apportées aux décisions de la PESC de l'UE et aux règlements correspondants ont permis l'utilisation des soldes de trésorerie attribuables au dépositaire national russe de titres et à d'autres entités russes sanctionnées pour indemniser les investisseurs des dépositaires centraux européens pour les pertes causées par les actions hostiles de la Russie. En juillet 2025, le Conseil a décidé d'interdire la reconnaissance et l'exécution dans l'UE des sentences arbitrales et des décisions judiciaires relatives aux litiges entre investisseurs et États concernant ces mesures de l'UE.

3. LE PRÊT GARANTI PAR DES RÉPARATIONS EST ESSENTIEL POUR SE RAPPROCHER D'UNE PAIX DURABLE.

Poutine déclare ouvertement qu'il n'a aucune intention de s'engager dans de véritables négociations de paix ou de faire des concessions, car il n'a aucune raison d'arrêter l'agression. La machine de guerre russe tourne à plein régime et il est impossible de ramener rapidement son économie à un état de paix, ce qui rend la poursuite de la guerre stratégiquement avantageuse pour lui.

De plus, Poutine compte sur le fait que l'aide occidentale « s'épuise » : l'épuisement des ressources de l'Ukraine et la lassitude de l'Europe sont des éléments centraux de sa stratégie. Un programme de financement prévisible de deux ans, soutenu par les avoirs russes gelés, vient complètement contrecarrer ce plan, privant le Kremlin de l'illusion qu'il peut simplement attendre que le soutien s'effondre.

Une défense ukrainienne plus forte, financée par le prêt garanti par les réparations, obligera la Russie à prendre la paix au sérieux et à travailler sur un véritable plan de paix plutôt que sur une liste d'exigences. Ce n'est que lorsque l'Ukraine disposera des ressources nécessaires pour dissuader la Russie pendant deux années supplémentaires que le Kremlin sera contraint d'envisager sérieusement les conditions d'une paix juste plutôt que de pousser à des pseudo-négociations et à la manipulation.

Par conséquent, le mécanisme d'utilisation des avoirs russes gelés rend la guerre plus coûteuse pour la Russie et accélère l'émergence de conditions réelles pour la paix.

4. EXPOSITION AU RISQUE / RESPONSABILITÉ

Argument de De Wever : « Prendre l'argent de Poutine et nous laisser assumer les risques. Cela n'arrivera pas. »

Contre-argument :

• L'analyse montre que les risques liés aux tribunaux d'investissement sont extrêmement faibles. Les traités bilatéraux d'investissement (par exemple, le TBI Belgique-Luxembourg-Union soviétique de 1989) fournissent un langage général, mais les chances de la Banque centrale de Russie de gagner un procès sont minimes.
• Les mesures de l'UE (2024-2025) offrent déjà une protection contre d'éventuelles plaintes et créent un précédent pour l'utilisation légale des avoirs gelés.
• Le prêt de réparation est structuré de telle sorte que l'Ukraine ne rembourse qu'après avoir reçu une compensation de la Russie, ce qui ne présente aucun risque supplémentaire pour les États membres.

Quant aux craintes de De Wever concernant les risques d'être débouté devant le tribunal d'investissement, elles ne reposent en réalité sur aucun argument ni aucune recherche concrets, mais simplement sur de simples suppositions.

Tout d'abord, le TBI de 1989 entre la Belgique et le Luxembourg (BLEU) d'une part et l'Union soviétique d'autre part (remplacée par la Russie) contient en effet des termes très généraux et très larges qui pourraient permettre à la Banque centrale de Russie (CBR) d'être admise au litige en tant qu'« investisseur » (mais ce n'est pas certain, car la CBR est également une autorité constitutionnelle de l'État). Mais si l'on examine le fond de l'affaire, les chances de la CBR d'obtenir gain de cause sont extrêmement faibles, d'après l'analyse de la jurisprudence en la matière, pour les raisons générales suivantes :

• Le nombre de sentences arbitrales effectives suit l'approche générale établie initialement par la Cour internationale de justice (CIJ), selon laquelle les litiges en matière d'investissement ne doivent pas être considérés séparément du droit international général. Par conséquent, la violation par la Russie des règles impératives du droit international et le rôle de la CBR dans l'agression russe doivent être pris en compte par le tribunal, ainsi que les mesures prises à l'égard des actifs russes en réponse à cette agression ;
• L'application de contre-mesures est considérée par les tribunaux d'investissement comme « effectivement à la disposition des États défendeurs dans les procédures internationales en matière d'investissement. Un État hôte est en droit, en vertu du droit international général, de réagir à la violation par un autre État d'une obligation internationale en suspendant temporairement sa protection des investisseurs de ce dernier sur son territoire, conformément aux exigences d'une contre-mesure légale en vertu du droit international coutumier ».
• L'analyse de la jurisprudence des tribunaux internationaux d'investissement montre que ceux-ci font clairement la distinction entre l'expropriation indemnisable et l'expropriation non indemnisable, ce qui signifie que l'État n'est pas tenu d'indemniser l'investisseur pour les biens expropriés si cette procédure répond aux critères suivants : la mesure relève-t-elle des pouvoirs de police reconnus de l'État hôte ? l'objectif (public) et l'effet de la mesure ; le caractère discriminatoire de la mesure ; la proportionnalité entre les moyens employés et l'objectif recherché ; la nature de bonne foi de la mesure. Compte tenu de cela, l'utilisation éventuelle des avoirs russes gelés peut également être justifiée comme une expropriation non indemnisable normalement utilisée à l'encontre de l'investisseur de l'État agresseur.

Toutefois, nous ne pouvons que souligner que tous les arguments ci-dessus méritent d'être pris en considération au cas où les actifs seraient effectivement saisis, ce qui n'est pas l'objet de la proposition de « prêt de réparation ». Cette proposition prévoit que le financement ukrainien garanti par les droits de l'Ukraine à des réparations et les actifs ne seront utilisés que comme garantie supplémentaire.

Enfin, les exemples de réclamations d'investissement existantes de Fridman et d'autres ne sont pas comparables aux actifs gelés de la CBR, et ces risques ont été encore amplifiés par les propres actions de l'UE. Par exemple, en décembre 2024, des modifications apportées aux décisions de la PESC de l'UE et aux règlements correspondants ont autorisé l'utilisation des soldes de trésorerie attribuables au dépositaire national russe de titres et à d'autres entités russes sanctionnées pour indemniser les investisseurs des dépositaires centraux européens pour les pertes causées par les actions hostiles de la Russie. Ces mesures décisives ont accru les risques de succès des recours judiciaires intentés par la Russie dans le cadre d'arbitrages en matière d'investissement, car : 1.

les personnes physiques et morales russes peuvent invoquer la protection des droits de l'homme en vertu des règles européennes, qui couvrent non seulement les personnes physiques, mais aussi les organisations non gouvernementales (entreprises). Cela ne peut pas s'appliquer à la CBR, qui est une organisation 100 % gouvernementale ; 2. le lien entre les personnes physiques et morales russes et le lancement et la conduite de l'agression n'est pas aussi évident que dans le cas de la CBR et nécessiterait des preuves détaillées.

Toutefois, ces risques n'ont pas empêché la Belgique et l'UE en général d'imposer de telles règles, contrairement au cas de la CBR.

De plus, en juillet 2025, le Conseil de l'UE a décidé d'interdire la reconnaissance et l'exécution des sentences arbitrales et des décisions judiciaires dans l'UE relatives aux litiges entre investisseurs et États concernant ces mesures de l'UE. En réalité, cette mesure n'est pas si claire d'un point de vue juridique (de telles dispositions n'ont jamais été élaborées auparavant de manière à bloquer automatiquement la reconnaissance et l'exécution de telles décisions). Cependant, si elles ont déjà été prises, pourquoi ne pas adopter une mesure similaire en ce qui concerne les éventuelles sentences d'arbitrage sur les actifs de la CBR et éliminer les risques d'arbitrage ?

5. IMPLICATIONS EN TERMES DE RECETTES / FISCALITÉ

Point de vue de De Wever : Il s'est dit soulagé à l'idée de pouvoir disposer des fonds gelés.

Contre-argument :

• Les actifs russes gelés peuvent financer directement l'Ukraine, y compris ses besoins militaires, sans impact sur les contribuables belges.
• Les propositions d'Ursula von der Leyen offrent trois options de financement viables, le prêt de réparation fournissant un soutien opportun, concessionnel et évolutif lié aux actifs immobilisés.

6. IMPÉRATIF STRATÉGIQUE

Préoccupation de De Wever : la Belgique pourrait faire face à des réactions politiques négatives ou être tenue responsable.

Contre-argument :

• Le déficit de financement de l'Ukraine pour 2026-2027 dépasse 135 milliards d'euros, y compris les besoins militaires et publics.
• Un soutien immédiat et suffisant est essentiel pour maintenir la défense de l'Ukraine, protéger l'Europe et faire pression sur la Russie pour qu'elle cesse les hostilités.
• Retarder ce soutien affaiblit la sécurité de l'Europe, tandis que le prêt de réparation permet une mobilisation rapide sans augmenter l'endettement de l'UE ou des États membres.

7. RISQUES COMMERCIAUX ET GÉOPOLITIQUES

Argument de De Wever : il présente l'utilisation potentielle des actifs comme du « transactionnalisme et de l'impérialisme » qui pourraient nuire à la capacité de l'Europe à s'engager avec le MERCOSUR, l'Asie et l'Afrique, des pays « qui apprécient encore l'État de droit et un leadership normal ».

Contre-argument : bon nombre de ces pays ont un passé dictatorial et des liens économiques avec la Russie, ce qui rend l'argumentation de M. De Wever incohérente.

Soutenir l'Ukraine renforce la sécurité et la crédibilité de l'Europe sans nuire aux relations commerciales.

Dans son discours, M. De Wever qualifie presque directement la décision éventuelle concernant les actifs de geste de « transactionnalisme et d'impérialisme » s'opposant à la partie du monde qui « ... apprécie encore l'État de droit et un leadership normal... », en référence aux États du MERCOSUR, aux États asiatiques et africains, dont beaucoup ont une longue histoire de régimes dictatoriaux et se trouvent dans la sphère d'influence économique de la Russie.

Conclusion

Alors que M. De Wever dramatise l'exposition de la Belgique, les cadres juridiques, financiers et politiques atténuent déjà la plupart des risques. Accepter le prêt de réparation est non seulement légal, mais aussi stratégiquement essentiel pour l'Ukraine et l'Europe. L'UE doit agir de manière décisive pour fournir un soutien prévisible, opportun et évolutif.

En outre, le 17 novembre, la présidente von der Leyen a diffusé une lettre présentant les trois options actuellement envisagées par la Commission européenne pour combler l'énorme déficit de financement de l'Ukraine pour 2026-2027. Il s'agit notamment : (1) de subventions directes des États membres ; (2) d'un prêt à recours limité garanti par l'UE et financé par des emprunts de l'Union ; et (3) d'un prêt à recours limité garanti par les soldes de trésorerie des actifs souverains russes immobilisés.

Parmi celles-ci, le prêt de réparation apparaît clairement comme l'option la plus rentable et la plus judicieuse sur le plan stratégique, sans exercer de pression excessive sur les budgets nationaux des États membres. Parmi les trois choix disponibles, le prêt de réparation offre la solution la moins coûteuse, la plus rapide et la plus cohérente pour garantir la résilience financière et la défense de l'Ukraine en 2026-2027.

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