L'accord minier : avantages et risques pour l'Ukraine par Vitalii Atanasov

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Quelles obligations mutuelles l'Ukraine et les États-Unis ont-ils assumées dans le cadre de « l'accord minier » ? Quels sont les avantages et les inconvénients de cet accord pour l'Ukraine ? Le journaliste et chercheur ukrainien Vitalii Atanasov examine le prix que l'Ukraine paie pour son partenariat avec l'Amérique de Trump.

Le 8 mai 2025, la Verkhovna Rada, le parlement national ukrainien, a ratifié un accord avec les États-Unis établissant un fonds commun de relance des investissements, qualifié dans les médias d'« accord minier ». Le 12 mai, le président ukrainien a signé le document, qui est ainsi entré en vigueur. Selon ses termes, l'Ukraine s'engage à allouer 50 % des recettes provenant des nouvelles licences d'extraction de ressources naturelles au fonds commun. Le document ne précise pas la contribution des États-Unis, à l'exception d'une contribution initiale de 25 millions de dollars et d'une éventuelle aide militaire future.

Contexte de l'accord

L'accord sur la répartition des revenus provenant des ressources minérales ukrainiennes a fait l'objet de négociations tendues sous la forte pression de l'administration Trump. Les exigences américaines ont été comparées à des réparations versées par le camp vaincu au camp vainqueur dans une guerre, et qualifiées d'« extorsion » et d'« exploitation coloniale flagrante » qui porteraient un coup fatal à la souveraineté de l'Ukraine.

Trump a évoqué la dette présumée de l'Ukraine pour les armes et l'aide financière fournies par l'administration américaine précédente, citant une estimation de 300 milliards de dollars. Selon lui, l'accord sur les ressources était nécessaire pour indemniser les États-Unis de ces dépenses. Les autorités ukrainiennes ont objecté qu'il n'avait pas été tenu compte du fait que la majeure partie de l'aide militaire reçue de l'administration Biden depuis 2022 consistait en des subventions non remboursables.

L'Ukraine estime le montant de l'aide américaine depuis le 24 février 2022 à 90 milliards de dollars. L'Institut pour l'économie mondiale de Kiel a estimé l'aide américaine à l'Ukraine à environ 127 milliards de dollars.

La situation est devenue encore plus absurde car l'idée d'extraire des métaux rares a été présentée à Trump par l'administration Zelensky elle-même. Le « plan de victoire » publié par le bureau du président à l'automne 2024 offrait aux partenaires stratégiques, principalement aux États-Unis, la possibilité de conclure « un accord spécial sur la protection conjointe des ressources critiques du pays, l'investissement conjoint et l'utilisation de son potentiel économique ». Le texte faisait référence à « des ressources naturelles et des métaux critiques d'une valeur de plusieurs milliers de milliards de dollars ». Il s'agit notamment de l'uranium, du titane, du lithium, du graphite et d'autres ressources stratégiquement précieuses qui confèrent un avantage significatif dans la concurrence mondiale ».

Le président Zelensky, désireux de prendre des décisions rapides et spectaculaires, espérait probablement inciter la nouvelle administration à poursuivre son aide militaire et financière à l'Ukraine. Cependant, comme c'est souvent le cas avec les décisions hâtives, leurs conséquences à long terme n'ont pas été à la hauteur des intentions initiales. En fin de compte, Trump a subordonné la poursuite du partenariat militaire entre l'Ukraine et les États-Unis, vital pour le pays sur le champ de bataille, à l'accord sur les minerais.

Bien que l'accord ne corresponde pas au projet initial de Trump et que l'Ukraine ne soit pas tenue de reconnaître une dette inexistante, le partenariat d'investissement prévu par l'accord oblige en fait l'Ukraine à partager avec les États-Unis ses futures recettes provenant de l'extraction des ressources.

‍Principales caractéristiques

L'accord prévoit la création d'un fonds commun dont l'architecture, selon le négociateur ukrainien, le vice-ministre de l'Économie Taras Kachka, « ne s'inscrit pas entièrement dans le cadre gouvernemental », mais « convient au monde des entreprises ».

Pour cette raison, selon le responsable, les parties ont scindé les dispositions : il existe un accord-cadre contenant les principes généraux et ratifié par le Parlement, et des accords techniques supplémentaires qui doivent être conclus entre l'Agence ukrainienne pour le partenariat public-privé (l'« Agence PPP ») et la Société américaine de financement du développement international (la DFC).

Ce sont les accords complémentaires qui régissent les questions clés telles que la gestion des fonds, les contributions des parties et le partage des recettes et des bénéfices. Mais contrairement à l'accord-cadre, ils ne sont pas soumis à la ratification du Parlement et ne sont pas encore accessibles au public.

L'Ukraine contribuera au fonds à hauteur de 50 % des recettes provenant des loyers et des redevances perçus au titre des nouvelles licences et des « licences dormantes ».

Cette dernière catégorie comprend les gisements qui n'ont pas été exploités au cours des dix dernières années ou dont moins de 1 % des réserves ont été extraites. En termes simples, lorsque l'Ukraine délivre de nouvelles licences d'extraction, les entreprises paient une redevance unique. Le montant exact dépend du type de ressource, de l'emplacement du site et des conditions de l'appel d'offres.

La redevance est une taxe régulière que les entreprises paient pour l'extraction effective des minéraux. Les taux dépendent du type de ressource et du volume d'extraction. Avant l'invasion russe à grande échelle, 104 licences étaient en moyenne délivrées chaque année. En 2021, les budgets de l'État et des collectivités locales ont reçu 82 milliards d'UAH en redevances (3 milliards de dollars au taux de change moyen de 2021).

Désormais, la moitié des revenus générés par les nouvelles licences sera versée au fonds. Selon les estimations de Kachka, la contribution provisoire de l'Ukraine au fonds s'élèvera à « environ 1 à 2 milliards de hryvnias par an » (25 à 50 millions de dollars au taux de change actuel).

L'accord couvre un large éventail de ressources essentielles, notamment les terres rares (par exemple, le néodyme et le lanthane), les métaux stratégiques (tels que le lithium, le titane et le cobalt) et les hydrocarbures, y compris le pétrole et le gaz naturel. La liste complète comprend 57 minéraux et peut être élargie d'un commun accord. L'accord ne couvre pas la production et les revenus provenant d'autres minéraux tels que le charbon, le sable, la pierre concassée et le granit. Il ne s'applique pas non plus aux revenus provenant des infrastructures ukrainiennes, des entreprises publiques et des centrales nucléaires, comme Washington l'avait initialement insisté.

Les États-Unis contribueront dans un premier temps à hauteur d'environ 25 millions de dollars pour lancer le fonds. Mais surtout, les États-Unis pourront convertir la valeur de toute aide militaire future en parts du fonds. On suppose que ces parts donneront aux États-Unis la priorité dans la répartition des bénéfices. Ainsi, plus Washington fournira d'aide militaire à l'Ukraine, plus sa part des dividendes provenant des activités du fonds sera importante. Kachka qualifie cela d'« outil incitatif supplémentaire » pour motiver les États-Unis à soutenir militairement l'Ukraine.

Droit de premier refus

Comme convenu, le fonds se voit accorder des droits prioritaires lors de l'examen de nouvelles licences pour l'extraction des ressources naturelles couvertes par l'accord. Cela signifie que tous les organismes publics qui délivrent des licences devront inclure dans leurs conditions générales l'obligation d'informer le fonds des projets potentiels et des opportunités d'investissement.

Si le fonds est intéressé par une proposition, le titulaire de la licence sera tenu d'entamer des négociations avec le fonds, conformément aux procédures décrites dans l'accord de société en commandite supplémentaire. Le texte de ce document n'a pas encore été rendu public. Si le fonds n'est pas intéressé, le titulaire de la licence ne pourra pas conclure d'accord avec un tiers à des conditions plus favorables que celles qui auraient pu être offertes au fonds.

En d'autres termes, le fonds bénéficie d'un avantage exclusif pour participer à des investissements dans le développement des ressources minérales de l'Ukraine et accéder aux conditions les plus avantageuses. En outre, toutes les futures licences d'extraction des ressources spécifiées dans l'accord comporteront une disposition spéciale : la DFC ou l'entité désignée par celle-ci sera la première à racheter les ressources extraites pendant toute la durée de la licence.

Le rachat s'effectuera aux prix du marché sur une base commerciale. Si la DFC refuse d'acheter, le titulaire de la licence s'engage à ne pas vendre les ressources à d'autres acheteurs à des conditions plus favorables pendant une certaine période (vraisemblablement six mois). Juste avant la ratification de l'accord, le Premier ministre ukrainien Denys Shmyhal a assuré que l'Ukraine était en mesure d'affirmer sa parité dans la gestion du fonds (il devait y avoir trois gestionnaires ukrainiens et trois gestionnaires américains) et qu'elle ne serait pas soumise au droit américain en cas de litige.

Des fuites dans la presse ukrainienne raconteraient une autre version : des accords « techniques » supplémentaires donneraient à la partie américaine un avantage dans les principales structures de gestion du fonds, tandis que l'Ukraine pourrait perdre ses droits de vote en cas de violation des termes de l'accord. Ainsi, l'Ukraine cède le contrôle de ses revenus futurs et l'accès à ses ressources minérales à perpétuité par le biais d'un mécanisme opaque. En échange, elle bénéficie d'investissements potentiels dans l'extraction des ressources et d'un mécanisme permettant de convertir l'aide militaire future en profits pour les États-Unis.

Gains potentiels

Le fonds peut attirer des capitaux pour développer ses ressources naturelles. Cela revêt une importance cruciale, mais étant donné que l'accord couvre des gisements nouveaux et inexploités, le lancement effectif de la production et la génération de revenus sont une question de décennies.

L'accord lie les intérêts économiques des États-Unis à l'Ukraine et crée un mécanisme formel reliant l'aide militaire future à une augmentation de la participation américaine dans le fonds. Mais il ne s'agit là que d'une incitation, et non d'une garantie que cette aide sera fournie.

Du côté positif, comme seules les licences nouvelles et inexploitées sont concernées, le budget actuel de l'Ukraine n'est pas directement affecté. Les pertes concernent les revenus potentiels de projets futurs.

Risques potentiels

Le principal problème de l'accord sur les minerais est que l'Ukraine a effectivement perdu sa souveraineté sur des ressources stratégiques futures.

Le transfert indéfini du contrôle des licences les plus prometteuses pour l'avenir par le biais du « droit de premier refus » et des droits exclusifs de rachat des matières premières signifie que l'Ukraine limite sa souveraineté dans la gestion d'actifs nationaux essentiels et dans la sélection des investisseurs pour les décennies à venir. Cinquante pour cent des revenus des nouveaux projets iront au fonds plutôt qu'au budget de l'État. À long terme, cela représente une perte financière directe sur les extractions futures les plus lucratives. Les revenus du fonds ne seront pas imposés, car l'institution bénéficiera des avantages fiscaux standard accordés aux institutions financières internationales en vertu de la législation ukrainienne.

L'inaccessibilité des documents de gestion clés fait de ce fonds une « boîte noire ». Cela crée des risques de malversations et de décisions prises à l'avantage des États-Unis. Le mécanisme de conversion de l'aide militaire en parts du fonds signifie que plus l'aide reçue est importante, plus la part des États-Unis dans les futures recettes minières sera élevée.

Le transfert du contrôle de l'extraction et de la vente primaire des matières premières à des capitaux étrangers augmente le risque que l'Ukraine reste un fournisseur de matières premières sans développer sa propre industrie de transformation et de production de haute technologie basée sur ces ressources. C'est ce que les économistes appellent la « malédiction des matières premières ».

L'impossibilité de se retirer unilatéralement de l'accord ou de prendre des mesures susceptibles de détériorer la position des États-Unis en matière d'investissement limite la capacité de l'Ukraine à s'adapter à l'évolution de l'environnement mondial ou à ses besoins nationaux à l'avenir.

Les litiges entre entreprises seront réglés par voie d'arbitrage plutôt que devant les tribunaux nationaux, ce qui réduit également la transparence et le contrôle de la société ukrainienne et de l'État.

L'accord couvre officiellement l'ensemble du territoire de l'Ukraine, y compris les territoires occupés, mais les activités opérationnelles du fonds dépendront de la situation réelle, ce qui ajoute un élément d'incertitude concernant les actifs situés dans les territoires contestés.

Les responsables ukrainiens prévoient que les retombées des activités du fonds ne se feront pas sentir avant au moins dix ans. Cela signifie que les revenus générés par cet accord ne permettront pas de répondre aux besoins urgents actuels en matière de financement et d'investissement dans un avenir prévisible.

Garanties de sécurité ? Aucune

L'accord sur les minerais, a affirmé Trump, est en soi une garantie pour l'Ukraine. Selon lui, personne n'attaquerait l'Ukraine tant que les États-Unis seraient présents dans le pays.

Pour comprendre si cela est vrai, il suffit de mentionner que des entreprises américaines opéraient en Ukraine tant en 2014, lorsque la Russie a annexé la péninsule de Crimée et déstabilisé le Donbass, qu'en 2022, lorsque l'invasion à grande échelle a commencé. Quatorze entreprises appartenant à des propriétaires américains étaient déjà impliquées dans l'extraction minière en Ukraine, mais leur présence n'a pas empêché l'armée russe d'avancer sur le territoire ukrainien.

L'accord ratifié ne contient aucune disposition relative à la défense mutuelle, à l'assistance militaire (à l'exception d'un mécanisme indirect permettant de convertir sa valeur en parts du fonds) ou à la sécurité collective. Les tentatives visant à présenter cet accord économique comme une garantie de sécurité ne sont rien d'autre que de la rhétorique politique non étayée par le texte du document.

De véritables garanties de sécurité pour l'Ukraine seraient des livraisons permanentes d'armes, la formation, des sanctions contre l'agresseur, des alliances politiques solides et, éventuellement, une future intégration dans des systèmes de sécurité collective. Elles ne s'obtiennent pas en transférant le contrôle des futures recettes minières à un fonds opaque dont la rentabilité réelle et les avantages pour l'Ukraine sont fixés dans un avenir très lointain.

Un choix sans alternative

En 2021, Zelensky a proposé d'allouer les recettes provenant de l'extraction minière aux comptes individuels des enfants ukrainiens. Ces fonds devaient être utilisés à l'âge adulte pour payer leurs études, leur logement ou leurs soins médicaux. Les premiers versements devaient commencer en 2036. Aujourd'hui, cette idée a été abandonnée et les autorités ne sont pas susceptibles d'y revenir tant que l'accord sur les ressources avec les États-Unis sera en vigueur.

Dans un contexte de guerre d'usure, l'Ukraine a dû accepter cet accord sous une pression énorme et dans des délais de négociation très courts. La résistance à l'agression russe exige d'énormes sacrifices et une aide extérieure constante. L'accord sur les ressources minérales, bien qu'il comporte un risque de dépendance économique à long terme, est le prix élevé que le pays doit payer pour se sauver de la défaite militaire et de l'occupation.

La nature ouverte de l'accord, son manque de transparence sur des détails essentiels (cachés dans des accords complémentaires), le transfert du contrôle des actifs les plus prometteurs pour des bénéfices potentiels reportés de plusieurs décennies, et le mécanisme liant l'aide militaire aux futurs profits tirés de l'extraction constituent des compromis sérieux. Ils risquent de perpétuer le rôle de l'Ukraine en tant que périphérie riche en ressources, où les profits tirés de la richesse nationale finissent dans les poches du capital étranger, même si ce capital est présenté sous le couvert d'« investissements dans la reconstruction » et d'« incitations » pour une aide vitale.

C'est le paradoxe tragique de la guerre : en luttant pour sa liberté et sa souveraineté sur le champ de bataille, un pays est contraint de faire des concessions qui pourraient limiter cette souveraineté dans le domaine économique pour les années à venir, en remettant les clés de ses richesses souterraines.

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